Mietteitä saamelaisten oikeusaseman kehityssuunnasta

Saamelaisten oikeusaseman nykytila ja varsinkin sen näköpiirisissä oleva kehityssuunta herättää huolestuttavia ajatuksia. Ajattelen erityisesti pitkään valmisteltua sote- ja maakuntauudistusta, josta yhdistyksemme on hankkeen aikana lausunut useampaan otteeseen ja esittänyt saamelaisten aseman merkittävästi parempaa huomioon ottamista lakiluonnoksissa.  Hanke oli edellisen kerran lausunnolla viime syksynä. Siinä yhteydessä yhdistyksemme toisti aiemmin esittämänsä muutokset lakiluonnoksiin niin, että ne vastaavat saamelaisten asemaa alkuperäiskansana turvaavien kansainvälisten sopimusmääräysten ja Suomen perustuslain saamelaissäännösten vaatimuksia. Esityksemme kantautuivat taas kerran kuuroille korville. Lausuntojen pohjalta tarkistetut lakiluonnokset julkistettiin joulun alla. Muutamiin saamelaisten asemaa koskeviin säännöksiin ei ole tehty mitään muutoksia. Ne ovat edelleen kovin vaatimattomia, ja sellaisiksi myös uhkaavat jäädä, sillä Suomen hallitus on ilmoittanut vievänsä lakipaketin eduskuntaan heti alkutalvesta. Siellä meidän toivomme lepää eduskunnan perustuslakivaliokunnassa, joka toivottavasti kiinnittää epäkohtaan huomiota. Sekään ei tosin ryhdy lakiehdotuksia uudestaan kirjoittamaan.

Saamelaisten perustuslakiin nojaavan alkuperäiskansa-aseman sivuuttaminen sote- ja maakuntauudistuksessa ei ole poikkeustapaus. Lyhyt vilkaisu valtiovallan toimenpiteisiin kolmen – neljän vuoden ajalta osoittaa, että saamelaisten oikeusaseman kehitys on pysähtynyt tai paremminkin pysäytetty, ellei peräti ottanut takapakkia. ILO 169-sopimuksen ratifiointia, saamelaiskäräjälain ja metsähallituslain muuttamista koskevien lakiesitysten kaatuminen sekä viimeksi Tenojoen kalastussopimuksen uudistaminen vastoin saamelaisten tahtoa ovat muutamia esimerkkejä siitä, miten valtiovalta suhtautuu nykyisin saamelaisten oikeusasemaan ja sen kehittämiseen. Tämä kaikki ei voi olla sattumaa.  Luulen, että kyse on valtiovallan tietoisesti tekemästä linjauksesta jättää saamelaisasiat vähemmälle huomiolle. Jotakin vallitsevasta ajattelutavasta osoittaa yksistään se, että Suomen nykyhallituksen hallitusohjelmassa ei ole mitään mainintaa saamelaisista.  Se on hallitukselta selvä kannanotto, vaikka muuta kuinka väitettäisiin. On hyvä huomata, että saamelaisten olojen kehittämisestä on ollut muutamaa ”tynkähallitusta” lukuun ottamatta jonkinlainen maininta hallitusohjelmassa aina pääministeri Esko Ahon 1990-luvun alussa istuneesta hallituksesta lähtien.

Eikä tässä vielä kaikki. Suomen evankelis-luterilainen kirkko on ollut pitkään edelläkävijä ja suunnannäyttäjä saamelaisten aseman, kielen ja kulttuurin tukemisessa ja kaikin puolisessa huomioon ottamisessa niin lainsäädännössä, hallinnossa kuin rahoituksessakin. Nyt kuuluu kuitenkin kummia Utsjoen seurakunnan suunnalta. Seurakunta on pitemmän aikaa kamppaillut taloudellisissa vaikeuksissa kuten monet muutkin pienet seurakunnat Suomessa. Niiden seurauksena seurakunnan kirkkovaltuusto joutui viime vuoden joulukuussa pitämässään kokouksessa tekemään pakon edessä esityksen seurakunnan liittämisestä Inarin seurakuntaan kappeliseurakuntana. Asia on jo kovaa vauhtia etenemässä Inarin seurakunnan hallinnossa, kun sen kirkkoneuvosto päätti muutama päivä sitten viedä asian kirkkovaltuustonsa ratkaistavaksi Utsjoen kirkkovaltuuston esityksen mukaisesti. Toteutuessaan tämä esitys merkitsee loppua Utsjoen seurakunnalle, joka on ainoa saamelais- ja saamen kielen enemmistöinen seurakunta Suomessa ja siksi luonteeltaan hyvin omaleimainen ja ainutlaatuinen. Kappeliseurakunta on aivan toinen asia kuin itsenäinen seurakunta, sillä kirkkolainsäädännöstä ilmenee, että kappeliseurakunta toimii epäitsenäisenä yksikkönä emäseurakunnan alaisena.

Utsjoen seurakunta oli ennen raskasta päätöstään yrittänyt pelastaa itsenäisyytensä tekemällä kirkon ylimmälle päättävälle elimelle, kirkolliskokoukselle esityksen pysyvän erityisrahoituksen turvaamisesta seurakunnalle kokonaiskirkon varoista. Sen avulla seurakunta uskoi selviytyvänsä taloudellisesta ahdingostaan. Oulun hiippakunnan tuomiokapituli puolsi seurakunnan esitystä, mutta kirkkohallitus merkitsi esityksen vain tiedokseen. Käytännössä esitys hylättiin yhden kirkkohallituksen virkamiehen esityksestä ilman, että asia olisi saatettu kirkolliskokouksen arvioitavaksi ja ratkaistavaksi. Esitys olisi ilman muuta pitänyt viedä kirkolliskokouksen arvioitavaksi ja päätettäväksi, kun se liittyi niin ratkaisevalla tavalla Utsjoen seurakunnan kamppailuun olemassaolonsa puolesta.

Utsjoen seurakunnan liittämistä Inarin seurakuntaan ja siitä aiheutuvia vaikutuksia voi ja tuleekin arvioida saamelaisten perustuslaillisen aseman kannalta. Suomen perustuslakiin lisättiin 1990-luvun puolivälissä kaksi saamelaisten oikeusasemaa erityisesti turvaavaa säännöstä, jotka ovat kiinteästi sidoksissa toisiinsa. Perusoikeussäännöksen mukaan saamelaisilla alkuperäiskansana on oikeus ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan.  Samaisessa säännöksessä on lisäksi säädetty, että saamelaisten oikeudesta käyttää saamen kieltä viranomaisessa säädetään lailla. Tällä viitataan kielellisiä oikeuksia konkretisoivaan saamen kielilakiin.  Perusoikeussäännöstä täydentää ja tukee toinen perustuslain säännös, joka turvaa saamelaisille kieltään ja kulttuuriaan käsittävän itsehallinnon saamelaisten kotiseutualueella. Tätä itsehallintoa kutsutaan toisinaan myös kulttuuri-itsehallinnoksi, joka merkitsee lyhyesti sanottuna saamelaisille turvattua mahdollisuutta vaikuttaa ja osallistua aiempaa laajemmin päätöksentekoon omissa asioissaan.

Mainitsemani perustuslain säännökset sitovat ja velvoittavat molempia niin kutsuttuja valtionkirkkoja eli evankelis-luterilaista kirkkoa ja ortodoksista kirkkoa. Perustuslaki edellyttää, että nämä kirkot muiden julkista valtaa käyttävien viranomaisten tavoin turvaavat omassa toiminnassaan perus- ja ihmisoikeuksien kuten saamelaisten perusoikeuksien toteutumisen. Lisäksi näiden kirkkojen hallinto seurakuntia myöten kuuluu saamelaisten kulttuuri-itsehallinnon piiriin, koska niiden itsehallinto luetaan osaksi julkista hallintoa. Se merkitsee sitä, että saamelaisten osallistumismahdollisuuksia tulisi vahvistaa muun muassa luterilaisen kirkon toimielimissä saamelaisalueella. Saamelaisilla on nyt Utsjoen seurakunnan päättävissä toimielimissä selvä enemmistö. Mahdollisen yhdistymisen seurauksena he tulisivat olemaan mitä todennäköisemmin vähemmistönä Inarin seurakunnan toimielimissä. Se puolestaan tarkoittaisi Utsjoen saamelaisten osallistumismahdollisuuksien heikkenemistä eli samalla kulttuuri-itsehallinnon toteuttamisedellytysten heikentämistä. Saamelaisten kulttuuri-itsehallinto kuuluu kansainvälisten ihmisoikeussopimusten piiriin. Perustuslain säännöksen perustelujen mukaan tämän itsehallinnon myöhemmät heikennykset saattavat merkitä kansainvälisoikeudellista rikkomusta.

Saamen kielilain vaativimmat säännökset koskevat saamelaisten kotiseutualueen viranomaisia.  Ankarin niistä on säännös saamen kielen käyttämisestä kunnan asiakirjoissa.  Sen säännöksen mukaan sellaisessa kunnassa, jossa saamenkielisten osuus väestöstä on suurempi kuin yksi kolmasosa, kunnan toimielimen tulee käyttää myös saamen kieltä pöytäkirjoissa ja muissa asiakirjoissa. Tämä nk. sisäistä virkakieltä sääntelevä säännös velvoittaa nykyisin vain Utsjoen kuntaa. Säännöksellä pyritään siihen, että saamelaisilla kunnan jäseninä olisi kielellisestä näkökulmasta katsottuna yhdenvertaiset mahdollisuudet valvoa kunnan päätöksenteon laillisuutta. Kirkkolaissa on omat kirkollishallintoa koskevat kielisäännökset. Niitä tarkistettiin vuonna 2006 säädetyllä kirkkolain muutoksella, joka sisältää muun ohessa viittaussäännöksen saamen kielilakiin. Siinä todetaan muun ohessa, että se mitä saamen kielilaissa säädetään kunnan viranomaisista, koskee soveltuvin osin saamelaisten kotiseutualueella kokonaan tai osittain olevia seurakuntia. Toisin sanoen edellä mainitsemani Utsjoen kuntaa velvoittava saamen kielilain säännös sisäisestä virkakielestä velvoittaa samalla tavoin myös Utsjoen seurakuntaa. Mahdollisesti yhdistettävässä Utsjoen ja Inarin seurakunnassa saamenkielisten osuus seurakunnan jäsenistöstä jäisi alle yksi kolmasosaan, minkä takia puheena oleva säännös ei velvoittaisi Inarin seurakunnaksi kutsuttavaa seurakuntaa. Tämä merkitsisi siten Utsjoen saamelaisten kielellisten oikeuksien heikkenemistä.

Eduskunnan perustuslakivaliokunta lausui kunta- ja palvelurakenneuudistuksen yhteydessä vuonna 2006 seuraavaa: ”Valiokunta pitää tärkeänä, etteivät kuntajaon mahdolliset muutokset heikennä saamelaisille nykyisen lainsäädännön mukaan kuuluvia kielellisiä tai kulttuurisia oikeuksia taikka kulttuuri-itsehallinnon edellytyksiä.” Muutamaa vuotta myöhemmin, vuonna 2009 laajasta aluehallintouudistuksesta antamassaan lausunnossa perustuslakivaliokunta korosti sitä, että perustuslaissa säädetyt kielelliset perusoikeudet on otettava huomioon jo aluejakoja ja niiden muutoksia valmisteltaessa. Kun selvitystä mahdollisten muutosten vaikutuksista kielellisiin oikeuksiin ei ollut tuon uudistushankkeen osalta tehty, valiokunta joutui huomauttamaan, että sellainen olisi pitänyt tehdä ennen lakiesityksen tuomista eduskuntaan tai ainakin eduskuntakäsittelyn aikana. Näillä perustuslakivaliokunnan kannanotoilla on laajempaakin merkitystä kuten esimerkiksi seurakuntajakoja muutettaessa ja siksi ne on pidettävä visusti mielessä myös nyt valmisteltavana olevassa seurakuntajakoa tarkoittavassa hankkeessa.

Seurakuntien yhdistämiseen nivoutuu lisäksi kysymys saamelaisten yhdenvertaisesta kohtelusta.  Perustuslaissa säädetyn yhdenvertaisuussäännöksen tarkoituksena on turvata aidon, tosiasiallisen yhdenvertaisuuden toteutuminen yhteiskunnassa.  Sen saavuttaminen vaatii julkista valtaa – kirkko mukaan lukien – ryhtymään joskus positiivista erityiskohtelua merkitseviin toimenpiteisiin.  Utsjoen seurakunta tavoitteli juuri tällaista kohtelua tehdessään esityksen kirkkohallitukselle ja edelleen kirkolliskokoukselle. Itse asiassa kaikki Suomen lainsäädäntöön sisältyvät saamelaisten erityisasemaa turvaavat säännökset ja niihin usein liittyvät hallinnolliset ja rahoitukselliset ratkaisut tähtäävät tosiasiallisen yhdenvertaisuuden toteutumiseen myös saamelaisten osalta. Kun seurakuntajaon muutos johtaisi saamelaisten kielellisten ja kulttuuristen oikeuksien heikkenemiseen, tarkoittaisi se samalla taantumista pyrkimyksissä saattaa saamelaisväestö aidosti tasa-arvoiseen asemaan suomalaisessa yhteiskunnassa.

Tiivistetysti totean, että Utsjoen seurakunnan ”pakkoliitos” Inarin seurakuntaan olisi toteutuessaan vastoin saamelaisten turvaksi säädettyjen perustuslain säännösten tarkoitusperiä ja henkeä sekä eduskunnan perustuslakivaliokunnan lausumia kantoja. Tätä kirjoittaessani pohdin, että aikooko kirkko todellakin pelkällä hallinnollisella päätöksellä muuttaa seurakuntajakoa niin, että muutos heikentäisi saamelaisten kielellisiä oikeuksia ja heidän oikeuttaan osallistua päätöksentekoon omissa asioissaan ja sen myötä heidän oikeuttaan yhdenvertaiseen kohteluun?

Kuten edellä selostamastani ilmenee, Utsjoen seurakunnan yhdistämiseen Inarin seurakuntaan liittyy monenlaisia oikeudellisia ongelmia. Asiassa pitäisi laatia perusteellinen selvitys siitä, mitä vaikutuksia seurakuntien mahdollisella yhdistämisellä on saamelaisten kielellisiin ja kulttuurisiin oikeuksiin sekä heidän oikeuteensa toteuttaa ja kehittää kulttuuri-itsehallintoaan.  Asiakokonaisuus on myös luonteeltaan ja merkitykseltään senkaltainen, että siitä pitäisi käydä saamelaiskäräjien kanssa saamelaiskäräjälain mukaiset neuvottelut. Eduskunnan perustuslakivaliokunta on useaan otteeseen korostanut saamelaiskäräjälain mukaisten neuvottelujen tärkeyttä ja siinä yhteydessä sitä seikkaa, että neuvottelut tulisi käydä riittävän aikaisessa vaiheessa, jotta saamelaiskäräjillä olisi todellisia mahdollisuuksia vaikuttaa asiaan.

 

Näin merkittävässä asiassa olisi myös asianmukaista järjestää molemmissa seurakunnissa avoin yleisötilaisuus, jossa seurakuntalaisille selostettaisiin yhdistämishanketta ja jossa heille tarjottaisiin mahdollisuus lausua käsityksensä asiasta. Tässä mainitsemani toimet pitäisi toteuttaa ennen yhdistämisprosessin mahdollista jatkamista, ettei asiaa tarvitsisi myöhemmin setviä eri valitusviranomaisissa. Lopuksi totean vielä sen, että Utsjoen seurakunta ei ole isojen rahojen perässä. Sen tarvitsema vuosittainen lisäavustus on häviävän pieni kuluerä kokonaiskirkon budjetissa. Kysymys on viime kädessä siitä, haluaako Suomen luterilainen kirkko jatkaa omaksumallaan linjalla rohkeana suunnannäyttäjänä saamelaisten kielellisten ja kulttuuristen erityistarpeiden huomioon ottamisessa vai valitseeko se jonkin toisen suunnan.

Utsjoella 16. pnä tammikuuta 2017

 

Juha Guttorm
erityisasiantuntija