SOTE-uudistus – saamelaisten perustuslailliset osallistumisoikeudet aiotaan antaa saamenkielisille

Sote-uudistus on kuluvan syksyn aikana nytkähtänyt eteenpäin. Kesäkuussa lausuntokierrokselle lähetetyn laajan lakipaketin lausunnonantoaika päättyi syyskuun loppupuolella ja lausuntojen pohjalta viimeistelty lakikokonaisuus annettiin lokakuun puolivälissä arvioitavaksi lainsäädännön arviointineuvostolle, joka antoi asiasta lausuntonsa muutama viikko sitten. Suomen hallituksen tavoitteena on antaa asiasta lakiesitykset eduskunnalle vielä tämän vuoden puolella. Eduskunnan toivotaan päättävän lakikokonaisuudesta ensi vuoden syksyyn mennessä ja uudistuksen pitäisi tulla voimaan vuoden 2023 alusta. Tämä on siis hallituksen asettama aikataulu, mutta eduskunta voi olla asiasta toista mieltä.

SámiSoster ry antoi monien muiden tahojen tavoin lausuntonsa kuluvan vuoden kesäkuussa julkistetusta luonnoksesta. Annettujen lausuntojen pohjalta tarkistettu ja 14.10.2020 julkistettu uusi esitysluonnos ei saamelaisten oikeuksien osalta juurikaan poikkea lausuntokierroksella olleesta luonnoksesta. SámiSoster ry otti lausunnossaan kantaa useisiin luonnoksen epäkohtiin ja esitti muutoksia niiden poistamiseksi. Käsittelen tässä kirjoituksessani yhtä uudistukseen liittyvää ehdotusta, joka voi äkkikatsomalta näyttää mutkattomalta ja selvältä, mutta johon sisältyy lähemmin tarkasteltuna oikeudellisesti ja periaatteellisesti ongelmallisia kysymyksiä. Ehdotus
saattaa olla myös enteellinen saamelaisten oikeusaseman kehittymisen kannalta.

Uudessa esitysluonnoksessa sote-maakunnat on korvattu hyvinvointialueilla. Kyse on kuitenkin edelleen maakuntien itsehallinnon perustamisesta, jonka perustuslain 121.4 § mahdollistaa. Uudistuksessa hyvinvointialueiden vastuulle siirrettäisiin nykyisin kuntien hoitamat sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen tehtävät ja palvelut. Ylintä päätösvaltaa hyvinvointialueella käyttäisi aluevaltuusto, jonka jäsenet hyvinvointialueen eli maakunnan asukkaat valitsisivat välittömillä vaaleilla neljän vuoden välein. Hyvinvointialueen asukkaiden osallistumisoikeuksien turvaamiseksi ehdotetaan asetettavaksi muun ohessa kansalliskielilautakunta ja saamen kielen lautakunta. Hyvinvointialuetta koskevan lakiluonnoksen mukaan hyvinvointialueen aluehallituksen
tulisi asettaa saamen kielen lautakunta sellaisella hyvinvointialueella, johon kuuluu saamelaisten kotiseutualueeseen kuuluva kunta. Käytännössä tämä tarkoittaisi Lapin hyvinvointialuetta.

Lakiluonnoksen perustelujen mukaan saamen kielen lautakunta olisi Lapin hyvinvointialueen saamenkielisten asukkaiden osallistumis- ja vaikuttamiskanava hyvinvointialueen hallinnossa ja että se olisi luonteeltaan hyvinvointialueen oma toimielin, joka täydentäisi ja turvaisi saamenkielisten osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksia hyvinvointialueella. Ristiriitaisesti tämän tarkoitusperän kanssa luonnoksessa todetaan kuitenkin toisaalla, että lautakuntaa koskevan sääntelyn tarkoituksena on vahvistaa saamen kielen asemaa palvelujen järjestämisessä. Lautakunnan tehtäväkenttä ulottuisi hyvinvointialueen kaikkiin tehtäviin ja sen jäsenten tulisi olla saamenkielisiä. Vähintään 40 % jäsenistä olisi nimitettävä saamelaiskäräjien ja Kolttien kyläkokouksen esittämistä henkilöistä. Saamelaisten osallistumismahdollisuuksien turvaamisesta lakiluonnoksen perusteluissa ei tässä kohtaa puhuta mitään.

Ehdotettu sääntely saamen kielen lautakunnan kokoonpanosta on ongelmallinen saamelaisia erityisesti koskevien perustuslain säännösten, saamelaiskäräjälain ja saamen kielilain kannalta. Ongelma liittyy “saamenkielinen” tai “saamenkielinen henkilö/asukas” käsitteen käyttämiseen “saamelaisen” sijasta. Saamenkielinen voi olla kuka tahansa, joka on opetellut tai opettelee saamen kielen. Saamenkielinen ei ole yhtä kuin saamelainen eivätkä kaikki saamenkieliset ole etniseltä taustaltaan saamelaisia. Lapin hyvinvointialueen saamenkieliset asukkaat voivat olla etniseltä taustaltaan kirjava ryhmä, jonka keskeisin yhdistävä tekijä on saamen kielen osaaminen. Käsite “saamenkielinen” on myös hyvin tulkinnanvarainen. Tämä seikka myönnetään myös
esitysluonnoksen perusteluissa, mutta silti siinä on päädytty kyseisen käsitteen käyttämiseen.

Käsite “saamelainen” on puolestaan etnisyyteen perustuva käsite. Saamelaiset ovat alkuperäiskansa, jota yhdistää yhteinen historia, kulttuuri ja kielet. Heidän asemansa alkuperäiskansana on tunnustettu ja turvattu Suomen perustuslaissa ja kansainvälisissä ihmisoikeusasiakirjoissa. Saamelaisten oikeudet ovat ensisijaisesti alkuperäiskansaoikeuksia, mistä näkökulmasta heidän asemaansa tulisi tarkastella kaikessa kansallisessa lainsäädännössä ja sitä koskevissa uudistamishankkeissa, myös nyt puheena olevassa tapauksessa.

Perustuslain 17.3 §:n perusoikeussäännöksen mukaan ”Saamelaisilla alkuperäiskansana sekä romaneilla ja muilla ryhmillä on oikeus ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan. Saamelaisten oikeudesta käyttää saamen kieltä viranomaisessa säädetään lailla.” Säännöksen jälkimmäinen osa sisältää nk. perustuslaillisen toimeksiannon säätää lailla saamelaisten oikeudesta käyttää omaa kieltään viranomaisessa. Saamen kielilaki on säädetty yhtäältä turvaamaan saamelaisten oikeutta yksilönä käyttää saamea viranomaisissa ja toisaalta oikeutta ryhmänä ylläpitää ja kehittää kieltään ja kulttuuriaan. Nämä seikat kuuluvat olennaisesti yhteen. Tämä kiinteä yhteys ilmenee selvästi myös saamen kielilain 1 §:stä, jonka mukaan lain tarkoituksena on osaltaan turvata perustuslaissa säädetty saamelaisten oikeus ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja
kulttuuriaan. Kielellisten oikeuksien antamisella saamelaisille halutaan korostaa myös saamelaisten asemaa alkuperäiskansana. Saamen kielilailla pyritään sen perustelujen mukaan lisäksi laajemminkin toteuttamaan perustuslaissa saamelaisille ryhmänä turvatun kulttuuri-itsehallinnon tavoitteita muun muassa tukemalla saamen kieltä ja kulttuuria.

Puheena olevan esitysluonnoksen perusteluissa korostetaan useassa yhteydessä, että saamen kielen lautakuntaa koskevalla sääntelyllä ei ole tarkoitus puuttua saamelaisten perustuslailliseen itsehallintoon eikä saamelaiskäräjien lakisääteiseen asemaan ja toimivaltaan. Sääntelyllä ei siten pyritä kehittämään saamelaisten itsehallintoa eikä siten lisäämään saamelaisten osallistumismahdollisuuksia omissa asioissaan. Tämän sijasta tarkoituksena on perustelujen mukaan vahvistaa saamen kielen asemaa palvelujen järjestämisessä, mikä tehtävä aiotaan siis antaa Lapin hyvinvointialueen saamenkielisistä asukkaista koostuvalle saamen kielen lautakunnalle. Saamen kieli liittyy kiinteästi saamelaisten kulttuuriin ja yhteiskuntaelämään, minkä takia saamelaisten on itsensä voitava ohjata kielensä tulevaa kehitystä ja päättää siihen kuuluvista asioista. Siitä
lähtökohdasta on myös yllä mainittu perustuslain 17.3 §:n saamelaisten perusoikeussäännös muotoiltu. Samankaltaista kielellistä muotoilua on niin ikään käytetty perustuslain 121.4 §:ssä, jossa saamelaisille turvataan ”…kieltään ja kulttuuriaan koskeva itsehallinto…” Näiden perustuslain säännösten linjausten mukaisesti saamelaiskäräjälain 5.1 §:ssä säädetään saamelaiskäräjien tehtävästä ja yleisestä toimivallasta hoitaa saamelaisten omaa kieltä ja kulttuuria sekä heidän asemaansa alkuperäiskansana koskevat asiat. Saamelaiskäräjien erityisiin tehtäviin tai toimialaan
kuuluu puolestaan muun muassa saamelaisten sosiaali- ja terveyspalvelujen kehittäminen, mikä ilmenee viranomaisten neuvotteluvelvoitetta koskevasta saamelaiskäräjälain 9.1 §:n 5 kohdasta.

Hyvinvointialuetta koskevan lakiluonnoksen mukaan saamen kielen lautakunnan tehtävänä olisi muun muassa selvittää, arvioida ja lausua, miten hyvinvointialueen aluevaltuuston päätökset vaikuttavat saamenkielisen vähemmistön kielellisten oikeuksien käytännön toteutumiseen. Sen tehtävänä olisi myös selvittää, arvioida ja määritellä saamenkielisen vähemmistön omalla kielellä tarjottavien palvelujen tarvetta ja seurata näiden palvelujen saatavuutta ja laatua sekä tehdä ehdotuksia Lapin hyvinvointialueen aluehallitukselle saamenkielisten palvelujen kehittämiseksi. Edelleen lautakunnan tehtäviin kuuluisi kertomuksen antaminen vuosittain hyvinvointialueen
aluehallitukselle saamenkielisten palvelujen toteutumisesta hyvinvointialueella. Tehtävien luonne osoittaa selvästi, ettei lautakuntaa voida pitää nimestään huolimatta mitenkään saamen kieltä koskevia kysymyksiä käsittelevänä asiantuntijaelimenä, mistä syystä vaatimus lautakunnan jäsenten saamen kielen taidosta voisi olla paremmin perusteltavissa. Sen sijaan lautakunnalle kaavaillut tehtävät liittyvät ensisijaisesti kielellisten oikeuksien toteutumisen seurantaan sekä palvelujen saatavuuteen ja laatuun, jossa saamenkielisyys on vain yksi ulottuvuus. Vaatimus saamen kielen taidosta on kyseenalainen myös saamelaisten keskinäisen yhdenvertaisuuden kannalta, sillä
läheskään kaikki saamelaiset eivät osaa saamea. Näistä syistä lakiluonnokseen kirjattu ehdoton ja koko lautakunnan jäsenistöä koskeva vaatimus saamen kielen taidosta ei ole kestävällä perustalla.

Saamen kielen lautakunnalle ehdotetut tehtävät kuuluvat toisaalta saamelaisten perustuslaillisen itsehallinnon piiriin. Siksi saamelaisilla itsellään tulee olla keskeinen asema niiden hoitamisessa. Asian tärkeyttä korostaa esitysluonnoksen perusteluihin kirjattu maininta, jonka mukaan saamen kielen lautakunnan tehtäväkenttä ulottuisi hyvinvointialueen kaikkiin tehtäviin. Tästä voi päätellä, että lautakunnan tehtäväkokonaisuus tulee käsittämään myös Lapin hyvinvointialueelle mahdollisesti myöhemmin siirrettävät tai annettavat uudet tehtävät. Tuoreiden mediatietojen mukaan maan hallitus onkin jo asettanut parlamentaarisen työryhmän pohtimaan sitä, mitä muita tehtäviä voitaisiin siirtää perustettaville hyvinvointialueille. Saamen kielen lautakunnalla voi siten olla tulevaisuudessa hyvin merkittävä asema muissakin asioissa kuin vain saamenkielisten sote- ja pelastuspalvelujen kehittämisessä.

Saamen kielen lautakunnan jäsenistön koostuminen hyvinvointialueen saamenkielisistä asukkaista, lautakunnan asemointi maakunnan omaksi toimielimeksi ja esitysluonnoksen useissa kohdissa lausutut vakuuttelut olla puuttumatta saamelaiskäräjien toimivaltaan tai saamelaisten itsehallintoon herättävät epäilyksen, että onko ehdotetun ratkaisun perimmäisemä tarkoituksena kiertää perustuslaista ja kansainvälisestä alkuperäiskansaoikeudesta nousevat vaatimukset tukea saamelaisten itsemääräämisoikeutta omaan kieleensä, kulttuuriinsa ja yhteiskuntaelämäänsä kuuluvissa asioissa. Saamen kielen lautakuntaa koskevan säännöksen perusteluissa on myös enteellisesti painotettu, ettei lautakuntaa nimitettäessä tule arvioida sitä, “täyttääkö henkilö saamelaismääritelmän, vaan etsiä saamenkielisiä henkilöitä, jotka tuntevat ja ymmärtävät myös saamelaista kulttuuria.” Tästä perustelusta syntyy helposti käsitys, että lainvalmistelijoiden mielestä saamen kielen lautakunnassa ei välttämättä tarvitse olla yhtäkään saamelaista edustajaa. Riittää, että nimitettävät henkilöt osaavat jotenkin saamea ja lisäksi tuntevat ja ymmärtävät “myös” saamelaista kulttuuria.

Esitysluonnoksessa saamelaisten asemaa, oikeuksia ja tarpeita tarkastellaan pääosin kielellisestä näkökulmasta. Lähtökohtana näyttää olevan olettamus saamelaisista kielivähemmistönä. Tämä on ongelmallinen lähestymistapa, sillä saamelaiset ovat, kuten todettua, ensisijaisesti alkuperäiskansa, jonka jäseniä varten järjestettäviä palveluja tulisi tarkastella tämän kansan kokonaistarpeiden näkökulmasta eikä pelkästään kielellisenä kysymyksenä. Kokonaistarpeiden tyydyttämiseen pohjautuvien palvelujen suunnittelussa tulisi saamen kielen lisäksi kiinnittää huomiota saamelaisten
yhteisiin ja perittyihin arvoihin, uskomuksiin, normeihin ja elämäntapoihin. Kyse on kulttuurin sisäisen “maaston” yleisestä tuntemisesta ja lisäksi taidosta tunnistaa ja tulkita “maaston” usein hienovaraiset piirteet oikein. Juuri näitä tietoja ja taitoja tarvitaan paitsi palvelujen tuotantotasolla niin myös esimerkiksi hyvinvointialueen saamen kielen lautakunnassa, ja parhaiten niitä hallitsevat saamelaisyhteisön jäseninä kasvaneet ja yhteisössä elävät henkilöt.

Nykyisin valtaosa saamenkielisistä henkilöistä on etniseltä taustaltaan saamelaisia. Tilanne muuttuu kuitenkin koko ajan sitä mukaa kun yhä useampi muu kuin saamelainen opettelee saamen kielen ja voi siten kutsua itseään saamenkieliseksi. Tätä kautta enemmistö saamen kielen lautakunnan jäsenistä voi olla aikaa myöten muita kuin saamelaisia, varsinkin kun ottaa huomioon, että käytännössä saamelaiskäräjien ja Kolttien kyläkokouksen nimittämät edustajat muodostaisivat vähemmistön lautakunnan kokoonpanosta. Lautakunnan enemmistön nimeäisi Lapin hyvinvointialueen aluehallitus poliittisen mandaattijaon mukaan. Toisin sanoen aluehallitukseen pääosin Lapin maakunnan eteläosien väkirikkaiden kaupunkien alueilta valittavat ja eri poliittisia
ryhmittymiä edustavat maakuntapoliitikot määrittelisivät saamen kielen lautakunnan enemmistön osalta sen, kuka on saamenkielinen henkilö ja kuka tuntee ja ymmärtää myös saamelaista kulttuuria, ja on siten heidän mielestään kelpoinen nimitettäväksi lautakuntaan puoluepoliittiset voimasuhteet huomioonottaen. Saamelaisten holhoamiselle ei siis tulisi tässäkään yhteydessä loppua. Lakiluonnoksessa ehdotettu ratkaisu saamen kielen lautakunnan kokoonpanosta saattaa − toisin kuin luonnoksessa väitetään − ajan mittaan heikentää saamelaisten kielellisiä ja kulttuurisia oikeuksia sekä heidän perustuslaillista itsehallintoaan, mikä voi merkitä kansainvälisoikeudellista
rikkomusta.

Edellä selostamieni näkökohtien valossa on ongelmallista luoda lain voimalla epämääräinen ja tulkinnanvarainen Lapin hyvinvointialueen “saamenkielisistä asukkaista” koostuva uusi ryhmä, jolle annettaisiin oikeus hoitaa perustuslain ja saamelaiskäräjälain mukaan saamelaisten päätettäväksi kuuluvia asioita. Saamen kielen lautakunnan kokoonpanoa koskevaa sääntelyehdotusta tulisi muuttaa vähintäänkin niin, että lautakunnan jäsenten enemmistö edustaa saamelaisväestöä saamelais(kieli)ryhmittäin ja että nämä jäsenet nimitetään saamelaiskäräjien, Kolttien kyläkokouksen ja muiden saamelaistoimijoiden kuten SámiSoster ry:n esittämistä henkilöistä. Tämänkaltaista nimittämismenettelyä noudatetaan valtion omistaman Saamelaisalueen koulutuskeskuksen johtokunnan asettamisessa. Koulutuskeskuksesta annetun lain mukaan johtokunnan jäsenten enemmistön on edustettava saamelaisväestöä ja heidät nimitetään saamelaiskäräjien esityksestä.

Lopuksi haluan alleviivata sitä, että saamen kielen taitoisten henkilöiden määrän lisääntyminen on ilman muuta myönteinen ja kannatettava kehityskulku. Sillä tavoin saadaan enemmän saamenkielistä ammattihenkilöstöä eri palveluihin ja siten turvattua luonnollisella tavalla saamenkielisten ja saamelaiskulttuuriin sovitettujen palvelujen saatavuus eri sektoreilla ilman tulkkausapuun turvautumista. Saamen kielen taitoisen väestön lisääntyminen tukee muutenkin saamen kielen säilymistä elinvoimaisena kielenä. Nämä sinänsä painavat näkökohdat on kuitenkin pidettävä erillään saamelaisille alkuperäiskansana kuuluvasta oikeudesta ylläpitää, huoltaa ja kehittää omaa kieltään ja ohjata kulttuurimuotonsa tarpeita vastaavien yhteiskunnallisten palvelujen tulevaa kehitystä.

Juha Guttorm
erityisasiantuntija, OTT