SOTE-uudistus – toivoton tapaus?

Pitkään valmisteltua ja eduskunnassakin kertaalleen perustuslaillisiin ongelmiin kompastunutta sosiaali- ja terveydenhuollon hallinnon ja palvelurakenteen uudistamishanketta ollaan nostamassa uudelleen jaloilleen.  Alun perin vain sosiaali- ja terveydenhuoltoa koskevaksi tarkoitetun hankkeen ohella on nyttemmin aikomus toteuttaa myös maakuntauudistus, jonka myötä Suomeen perustetaan 18 maakuntaa.  Sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämisvastuun lisäksi maakunnille aiotaan siirtää useita valtion aluehallintoviranomaisten nyt hoitamia tehtäviä kuten työ- ja elinkeinopalvelut, maaseudun kehittäminen ja pelastustoimi.  Maakunnista tulee siten merkittäviä vallankäyttäjiä alueellaan.

SámiSoster ry on tämän uudistuksen eri vaiheissa ottanut kantaa saamelaisten oikeuksien turvaamisen puolesta.  Kannanotoissa on kiinnitetty huomiota kolmeen pääasiaan: 1) omakielisten ja omaan kulttuuriseen taustaan mukautettujen sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämisen tarpeeseen, 2) saamelaisten tosiasiallisten osallistumis- ja vaikutusmahdollisuuksien lisäämiseen näiden palvelujen suunnittelua, järjestämistä ja kehittämistä koskevassa päätöksenteossa, ja 3) palvelujen riittävän rahoituksen turvaamiseen.

Kun sote- ja maakuntauudistuksessa on kyse ennen kaikkea hallinnon uudistamisesta, keskityn seuraavassa tarkastelemaan lyhyesti sitä, miten saamelaisten vaikutusmahdollisuudet on ehdotettu uudistuksessa turvattavaksi heidän perustuslaillisen itsehallintonsa pohjalta ja miten yhdistyksemme tähän liittyvät ehdotukset on siinä otettu huomioon. Tarkasteluni kohdistuu kahteen keskeisimpään uudistukseen sisältyvään lakiluonnokseen, maakuntalakiin sekä sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämislakiin.

Yhdistyksemme kritisoi kuluvan vuoden helmikuussa sosiaali- ja terveysministeriölle antamassaan lausunnossa sitä, ettei hankkeessa ole lainkaan selvitetty perustettavan Lapin maakunnallisen itsehallinnon suhdetta samalla alueella jo toimivaan saamelaisten itsehallintoon.  Näiden kahden itsehallintomuodon välisiä toimivaltasuhteita olisi pitänyt ehdottomasti selvittää.  Yhdistys moitti myös sitä, ettei uudistuksessa ole lainkaan selvitetty saamelaisten itsehallinnon kehittämistarpeita ja –mahdollisuuksia erityisesti sosiaali- ja terveydenhuollon alalla. Yhdistys kiirehti tällaisen selvityksen tekemistä ja ehdotti, että saamelaisten sote-palvelujen järjestämisen ja tuottamisen tulisi tapahtua kattavasti saamelaisten omaehtoisen ohjauksen puitteissa.  Sitä varten yhdistys ehdotti erityisen saamelaisenemmistöisen toimielimen asettamista Lapin maakuntahallinnon yhteyteen.  Sen tehtävänä olisi itsenäisesti päättää saamelaisten sote-palvelujen järjestämisestä ja kehittämisestä Lapin maakunnassa.

Parhaillaan lausunnolla olevassa lakikokonaisuudessa yhdistyksemme ehdotuksia ei ole miltään osin otettu huomioon.  Lakiluonnosten perusteluissa ei ole korjattu edes asiavirheitä, joista yhdistyksemme huomautti jo syksyllä 2014 silloiselle peruspalveluministeri Susanna Huoviselle jättämässään muistiossa.  Yleisperusteluissa todetaan yhä virheellisesti, että ”saamen kielilain mukainen kulttuuri-itsehallinto ei koske sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämistä, mikä on kuntien vastuulla.”  Saamen kielilaissa ei säädetä saamelaisten kulttuuri-itsehallinnosta, vaan saamelaisille turvatusta yksilöllisestä oikeudesta käyttää omaa kieltään saamea viranomaisissa.  Saamelaisille yhteisöllisenä oikeutena turvatusta kulttuuri-itsehallinnosta on säädetty perustuslaissa ja tämä itsehallinto koskee nimestään huolimatta myös sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämistä.

Lakiluonnosten perusteluissa on laajasti käsitelty kunnallista itsehallintoa ja alueellista itsehallintoa. Siinä kohtaa on esitelty lyhyesti myös muita Suomen lainsäädännön tuntemia itsehallintojärjestelyjä.  Saamelaisten itsehallinnon osalta viitataan saamelaiskäräjälakiin. Viittaus on sikäli paikkansa pitävä, että siinä laissa on konkretisoitu itsehallinnon sisältöä.  Perusteluissa on kuitenkin jäänyt mainitsematta se tärkein lainkohta eli se, että saamelaisten itsehallinnosta ja sen perusteista on varsinaisesti säädetty Suomen perustuslaissa, sen 121 §:ssä, samassa pykälässä, missä on säädetty myös kunnallisen itsehallinnon perusteista ja maakuntien itsehallinnosta.

Entäpä sitten lakiluonnoksiin sisältyvät ehdotukset saamelaisten mahdollisuuksista vaikuttaa omakielisten ja omaan kulttuuriin mukautettujen palvelujen järjestämiseen, tuottamiseen ja kehittämiseen liittyvässä päätöksenteossa? Luonnoksiin sisältyy kaksi saamelaisia (vaiko saamenkielisiä asukkaita?) erityisesti koskevaa pykälää: toinen on maakuntalaissa ja toinen laissa sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä. Lisäksi jälkimmäisessä lakiluonnoksessa on epämääräinen viittaus saamen kielilakiin.  Maakuntalakiluonnoksen 27 §:n mukaan Lapin maakuntahallituksen tulisi asettaa saamen kielen vaikuttamistoimielin, jonka jäsenten tulisi edustaa alueen saamenkielisiä asukkaita. Vähintään kolmasosa jäsenistä olisi nimitettävä saamelaiskäräjien esittämistä henkilöistä. Pykälän yksityiskohtaisten perustelujen mukaan vaikuttamistoimielimen tehtävänä olisi selvittää, arvioida ja määritellä saamenkielisten asukkaiden palvelujen tarvetta ja seurata näiden palvelujen saatavuutta ja laatua. Selvitysten perusteella toimielin tekisi maakuntahallitukselle ehdotuksia palvelujen kehittämiseksi. Perusteluissa on erikseen painotettu, että tällä vaikuttamistoimielimellä ei olisi Lapin maakunnallisia toimielimiä sitovaa päätösvaltaa. Varmemmaksi vakuudeksi on vielä todettu, että maakuntahallinto ei voisi delegoida päätösvaltaa vaikuttamistoimielimelle.

Sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämislakiluonnoksen 36 §:ssä puolestaan ehdotetaan Lapin maakunnan tehtäväksi tukea saamenkielisten palvelujen kehittämistä erityisesti koko Lapin alueella, mutta tarvittavin osin myös muualla Suomessa.  Säännös liittyy yleiseen sosiaali- ja terveydenhuollon kehittämistoimintaan maakunnassa.

Vuonna 1996 voimaantulleen saamelaisten kulttuuri-itsehallintoa sääntelevän perustuslain säännöksen keskeisenä tavoitteena oli lisätä saamelaisten osallistumis- ja vaikutusmahdollisuuksia kieltään ja kulttuuriaan sekä heidän asemaansa alkuperäiskansana koskevissa asioissa.  Saamelaisten itsehallinto oli tarkoitettu dynaamiseksi niin, että sen sisältöä eli saamelaisten tosiasiallisia vaikutusmahdollisuuksia kehitettäisiin vähitellen alemmassa lainsäädännössä ja että tämä kehittämistyö tapahtuisi saamelaisten omassa ohjauksessa. Hyväksyessään mainitun perustuslain säännöksen valtiovalta sitoutui samalla toteuttamaan ja kehittämään saamelaisten itsehallintoa lainsäädännössään.

Kun nyt tarkastelee puheena olevaa laajaa hallinnollista uudistusta, jää pohtimaan, miten uudistus lisää saamelaisten vaikutusmahdollisuuksia verrattuna vuotta 1996 edeltävään tilanteeseen?  Kysymykseen on helppo vastata; ei mitenkään.  Samaa voi sanoa lähes kaikista muistakin tuon ajankohdan jälkeen toteutetuista uudistuksista ja lakihankkeista. Maakuntalakiluonnoksen mukainen saamen kielen vaikuttamistoimielin on pelkkä lausunnonantoelin, jonka kannanotoilla ei ole minkäänlaista oikeudellista sitovuutta. Sitä voi kutsua vallattomaksi kahvisteluseurueeksi.  Lakiluonnoksen perusteluilla on näet nimenomaisesti haluttu varmistaa, että vaikuttamistoimielin on ja pysyy kaikesta päätösvallasta puhdistettuna toimijana. Tällainen päätösvallasta puhdistettu lausunnonantoasema oli jo entisellä saamelaisvaltuuskunnalla, jonka tilalle nykyinen saamelaisten itsehallintoelin saamelaiskäräjät vuoden 1996 alusta asetettiin.

Saamelaisten vaikutusmahdollisuuksiin liittyen on merkille pantavaa, että uudistushankkeessa ei tietääkseni ole selvitetty, miten käy nykyiselle saamelaiskäräjien ja saamelaisalueen kuntien väliseen sopimukseen perustuvalle järjestelylle saamenkielisten ja -kulttuurin mukaisten sote-palvelujen tuottamisesta kun jatkossa kunnat eivät enää järjestä eivätkä tuota näitä palveluja. Nämä palvelut rahoitetaan nykyisin vuosittain valtion talousarvioon otettavalla määrärahalla, joka osoitetaan saamelaiskäräjien kautta saamelaisalueen kunnille. Aiotaanko vastaava järjestely toteuttaa saamelaiskäräjien ja Lapin maakunnan (vai maakunnan palvelulaitoksen) yhteistyönä niiden välisellä sopimuksella ja mikä olisi tämän järjestelyn suhde saamen kielen vaikuttamistoimielimeen?  Ja mitä tapahtuu mainitulle määrärahalle, jonka olemassaoloa turvaava ja hallinnointia ohjaava säädöspohja on vähintäänkin epäselvä? Onko vaarana, että määräraha livahtaa uudistuksen melskeessä Lapin maakunnan yksinään päätettäväksi tai poistetaan säästöhuumassa kokonaan valtion talousarviosta?

Lakiluonnosten perusteluissa on huolettomasti sotkettu keskenään käsitteet ”saamenkielinen” ja ”saamelainen”. Saamenkielinen voi olla ja saamenkieliseksi voi tulla kuka tahansa, joka opettelee saamen kielen.  Saamelainen on etnisyyteen perustuva käsite, jossa saamen kieli on vain yksi osatekijä, tosin tärkeä sellainen.  Suomen perustuslaki ei tunne saamenkielisiä asukkaita.  Sen sijaan se tuntee saamelaiset alkuperäiskansana. Mainittu saamen kielen vaikuttamistoimielin edustaisi lakiluonnoksen yksityiskohtaisten perustelujen mukaan Lapin maakunnan saamenkielisiä asukkaita.  Saamelaisista siinä ei puhuta mitään.

Samaa nollalinjaa edustaa myös sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämislakiin ehdotettu säännös saamenkielisten palvelujen kehittämisestä.  Sillä ei ole todellista sisältöä ja on siksi sellaisenaan pelkkä julistus.  Sitä paitsi säännöstä rasittavat samat puutteet kuin sitä toistakin; että saamelaisten asioita ohjaavat ja niistä päättävät muut kuin saamelaiset itse ja että sen yksityiskohtaisissa perusteluissa puhutaan saamenkielisistä asukkaista, ei saamelaisista.

Suomen perustuslakiin yli 20 vuotta sitten lisättyjen säännösten mukaan saamelaisilla alkuperäiskansana on oikeus ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan itsehallinnon perustalta. Nämä oikeudet toteutuvat vajavaisesti tai paikoin ei lainkaan.  Tämä ei johdu niinkään perustuslain säännösten muotoilusta, vaikka siinäkin olisi parantamiseen varaa.  Kysymys on säännösten tulkinnasta, siis siitä, minkälaisen merkityssisällön julkinen valta niille antaa.   Normaali järki sanoo, että niitä pitäisi tulkita ja soveltaa siinä täydessä tarkoituksessa, miksi ne aikanaan säädettiin.  Kun kyse on saamelaista alkuperäiskansaa koskevista säännöksistä, tulkinnassa pitäisi ottaa lisäksi huomioon kansainvälisessä alkuperäiskansaoikeudessa säännösten voimaantulon jälkeen tapahtunut merkittävä kehitys, joka painottaa alkuperäiskansojen itsemääräämisoikeutta.

Niin ei kuitenkaan ole tapahtunut. Julkisen vallan harjoittamaa vallitsevaa tulkintaa näiden perustuslain säännösten sisällöstä voi perustellusti kutsua minimaaliseksi.  Lainvalmistelussa ja –säädännössä se ilmenee tyypillisimmillään jonkinlaisena kaksijakoisena toimintana. Lakien perusteluissa kyllä saatetaan viitata saamelaisia koskeviin perustuslain säännöksiin, mutta itse lakipykälissä saamelaisia kohdellaan lähinnä alueellisena kielivähemmistönä. Sote- ja maakuntauudistuksen lakiluonnoksiin sisältyvät saamelaissäännökset ovat malliesimerkki vallitsevasta, minimaalisesta tulkinnasta.  Kun tilanne on tämä voi helposti todeta saamelaiskäräjien entisen puheenjohtajan, nykyisin yhdistyksemme puheenjohtajan tehtävää hoitavan Pekka Aikion eräässä yhteydessä esittämää lausahdusta mukaillen, ettei meillä saamelaisilla näytä olevan tässä asiassa mitään toivoa paremmasta tulevaisuudesta.

Suomi on saanut kansainvälisten ihmisoikeussopimusten valvontaelimiltä viimeisen 10 vuoden aikana useita huomautuksia saamelaisten riittämättömistä mahdollisuuksista vaikuttaa ja osallistua itseään koskevien asioiden valmisteluun ja päätöksentekoon.  Tähän nähden oli kiintoisaa havaita Suomen YK-suurlähettiläs Terhi Hakalan taannoinen puheenvuoro YK:n areenalla, missä hän vakuutti Suomen hallituksen sitoutuneen täysimääräisesti saamelaisten kielellisten ja kulttuuristen oikeuksien turvaamiseen.  Aika näyttää, kulkevatko puheet ja teot joskus käsi kädessä.

Kaikesta huolimatta toivotan kaikille hyvää syksyä!

 

Utsjoella sateisena syyspäivänä 30.9.2016
Juha Guttorm
erityisasiantuntija